O TCU e o Congresso Nacional

Valor Economico 5 de maio de 2009
Legislativo: Migração do lobby de construtoras para tribunal não reverte veto a obras e mobiliza parlamentaresCongresso reage à perda de poder para o TCU
Caio Junqueira, de Brasília
05/05/2009


Lobistas do setor de infraestrutura acostumados por décadas a frequentar gabinetes do Congresso mudaram de endereço nos últimos anos e passaram a ter atuação preferencial em seu órgão auxiliar, o Tribunal de Contas da União (TCU). As constantes crises de credibilidade e a diminuição de iniciativas em definir diretrizes são apenas o pano de fundo para a principal razão dessa migração: as fiscalizações ininterruptas que o tribunal faz em obras públicas e o poder de paralisá-las, impedindo que as empresas recebam milhões de reais para executar as construções.

Preocupados com esse aumento de poder, parlamentares querem que seja o Congresso o responsável por definir quais obras devem ser paralisadas e que o TCU seja mais flexível em seus julgamentos. Apenas em 2008, foram 81 licitações suspensas pelo TCU que envolviam R$ 897,8 milhões e 41 repasses bloqueados a contratos ou convênios que continham recursos federais avaliados em R$ 802,4 milhões. Os fiscais avaliaram, in loco, 153 obras e recomendaram a paralisação em 48 delas, a maioria por sobrepreço, superfaturamento e irregularidades na licitação. Cálculos do tribunal apontam benefícios ao erário, com esses procedimentos, na ordem de R$ 2,8 bilhões.

Por ser um tribunal que julga casos administrativos, seus procedimentos internos já propiciam a abertura de amplo direito de defesa aos interessados, o que faz com que seu prédio seja normalmente frequentado por advogados. Nos casos mais delicados - e mais valiosos - para as empresas, entram em ação os executivos e as entidades de classe, outrora constantes apenas no Congresso.

Parlamentares ouvidos pelo Valor disseram que "antigas figuras" que marcavam presença no Legislativo agora são assíduos no tribunal. Um alto diretor de uma grande empreiteira expõe a razão: "No Congresso sobra tempo para intermediar interesses relativos a regulamentação de um setor ou a um projeto de lei, que demoram para tramitar, enquanto no TCU bastou um indício de irregularidade para comprometer o pagamento e o orçamento da empresa."

Para conter isso, a tarefa de executivos e advogados contratados pelas empresas é convencer os ministros de que suas obras não devem ser paralisadas. A própria composição do tribunal favorece esse acesso. Tendo em sua constituição nove ministros sendo seis nomeados pelo próprio Congresso e três advindos de escolhas da Presidência da República, Ministério Público e auditores da Casa,

O TCU é composto majoritariamente por ex-políticos. Atualmente, seis dos nove ministros já exerceram cargos eletivos: três pelo DEM, um pelo PSDB, um pelo PP e outro pelo PTB (veja quadro ao lado). Muitos deles com campanhas que os elegeram parlamentares financiadas por empresas cujos contratos com o poder público hoje julgam.

É o caso do ex-senador José Jorge, cujo principal financiador de sua campanha por um mandato de senador pelo DEM de Pernambuco em 1998 foi a CBPO Engenharia, mesma empresa que ajudou na eleição do ministro Aroldo Cedraz a deputado federal pela Bahia em 2006. Cedraz, aliás, foi secretário de Indústria, Comércio e Mineração da Bahia no começo da década, durante o governo César Borges (DEM), e um dos principais articuladores para a implantação em tempo recorde da Ford Nordeste, em Camaçari. Após o feito, assumiu a presidência do Grupo Executivo Ford.

Entretanto, como as decisões que chegam às mesas dos ministros vêm com extensas e precisas fundamentações do quadro técnico do TCU - um dos mais bem pagos de Brasília - e das decisões participam todos os ministros, inclusive os não-políticos indicados pelos auditores e pelo Ministério Público, a facilidade de acesso aos julgadores não é garantia de reversão de uma causa desfavorável.

Foi aí que se deu um movimento interessante: com baixos resultados práticos de seu lobby no TCU, as empresas passaram a fazer lobby sobre parlamentares ligados à infraestrutura para que fosse tomada alguma providência. O resultado prático disso será visto na segunda-feira. A Frente Parlamentar em Defesa da Infraestrutura Nacional do Congresso, que reúne mais de 220 dos 594 congressistas, entre deputados e senadores, em associação com Associação Nacional das Empresas de Obras Rodoviárias (Aneor), contratou um dos principais escritórios de advocacia do país, o Mattos, Muriel Kestener Advogados.

Com uma cartela de clientes recheada de grandes contratantes de serviços públicos, como a Petrobras e a Odebrecht, os advogados irão apresentar no Congresso, durante um seminário sobre Infraestrutura de Transportes, um estudo comparativo da atuação de tribunais de contas dos Estados Unidos, Reino Unido, Nova Zelândia e Alemanha, com o do Brasil.
"O estudo remete a decisão final da paralisação de obras para o Congresso e sugere um melhor acompanhamento dos resultados dessas fiscalizações, para que tenhamos uma ação contínua ao longo do ano de modo que possíveis irregularidades nas obras possam ser corrigidas sem que elas que sejam paralisadas", afirma um dos idealizadores do encontro, deputado Eduardo Sciarra (DEM-PR), engenheiro civil, empresário do setor de construção e ex-secretário de Indústria, Comércio e Turismo do Paraná na gestão Jaime Lerner, do então PFL. Para ele, que presidiu a Frente de Infraestrutura nos últimos dois anos, o Congresso precisa retomar o exercício de prerrogativas que são suas, como a decisão final de paralisar obras. "O Congresso tem essa prerrogativa mas não a exerce", afirma.

Recém-empossado na mesma Frente de Infraestrutura, José Otávio Germano (PP-RS) diz que é preciso criar um novo paradigma de controle externo. "Não queremos nem flexibilizar, nem tornar menos rígido, mas encontrar uma fórmula de que tudo aquilo que o TCU entender necessário possa ser dito antes ou durante o processo para diminuir os prejuízos causados com obras paradas", diz ele, que foi secretário da Justiça e Segurança em seu Estado durante governo Germano Rigotto (PMDB).

O presidente da Aneor, José Alberto Pereira Ribeiro, é mais incisivo: "Nos outros países, os tribunais de contas fiscalizam até mais do que aqui, mas são acessórios dos Poderes Legislativos. Aqui no Brasil ele tem poder de polícia, faz ingerências. Queremos mostrar como funciona nos outros países e que o Congresso discuta qual modelo é mais apropriado." A principal entidade de Infraestrutura do país, a Associação Brasileira da Infraestrutura e Indústrias de Base (Abdib), endossa: "Está havendo uma extrapolação das atividades do TCU. É preciso uma revisão desse modelo para estabelecer limites, rever critérios. Isso acaba por interferir até mesmo em outros Poderes", afirma o presidente da entidade, Paulo Godoy.

A menção de Godoy a outros Poderes diz respeito ao Executivo, que também, frequentemente, entra em rota de colisão com o TCU. Nos casos em que sua atuação é maior, como em obras do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), ligado ao Ministério dos Transportes, e o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (Dnocs) e Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf), vinculado ao Ministério da Integração Nacional, isso é rotineiro. O ministro da Integração Nacional, Geddel Vieira Lima, já chegou a afirmar que as recomendações do TCU não condiziam com a realidade, que havia um excesso de preciosismo e que a função do tribunal não era governar. Mais recentemente, com as obras de expansão dos aeroportos do país, a Infraero passou a ter constantes atritos com o tribunal.

Por sua vez, a Advocacia-Geral da União tem feito constantes reclamações do excesso de trabalho provocado pelo TCU, já que é ela quem auxilia na defesa que os órgãos públicos faz. Na semana passada, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva, em discurso no Acre que passou despercebido, atacou a "série de problemas criados" pelo órgão.

O controverso é que são os próprios Poderes, Executivo e principalmente o Legislativo, que conferem ao TCU o poder de que hoje dispõe. Suas recomendações são plenamente acatadas pelos órgãos. O Dnit, por exemplo, uniformizou procedimentos licitatórios após sucessivos problemas com o tribunal. O Congresso todo ano lhe concede, com dispositivos da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), poder fiscalizatório. A lei que trata da transferência obrigatória de recursos para a execução de ações do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), planejado pelo Palácio do Planalto e aprovada pelo Congresso, estabelece que o TCU é, junto com a Controladoria-Geral da União, o responsável pela fiscalização do programa.

A transferência de poder começou em 1995, quando uma comissão temporária do Senado para avaliar obras inacabadas constatou 2,2 mil delas presentes no país, com prejuízo, na época, de R$ 15 bilhões (hoje cerca de

R$ 50 bilhões). Recomendou-se, então, ao TCU que se especializasse nessas fiscalizações. Dois anos depois, foi determinado na LDO que o tribunal fiscalizasse e informasse ao Congresso obras com indícios de irregularidades e que a cada ano fosse aumentado em 20% o número de obras fiscalizadas. São inúmeras as leis aprovadas no Congresso que dão ao TCU poder. Algumas delas: Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei de Licitações, Lei de Parceria Público-Privada e Lei de Contratação de Consórcios Públicos.

Mas o marco veio em 1999, com o escândalo do Tribunal Regional do Trabalho (TRT) de São Paulo, no qual foram apontados indícios de irregularidades mas, sem mecanismos de suspender a remessa de recursos, o prédio já estava em pé quando comprovadas as irregularidades. Daí para secar a fonte de recursos de obras com graves indícios de dano ao erário foi pouco tempo. Desde 2001 o artifício é usado. Sempre com autorização expressa da LDO aprovada pelo Congresso. Em todo esse meio-tempo, o tribunal se estruturou. Criou uma Secretaria de Obras e aumentou o número de fiscais. Entre 2000 e 2008, o número deles passou de 867 para 1.215, crescimento de 40,1%. Fora dessa área, a elevação foi de 27,5%, de 2.023 para 2.581. Do total geral de 3.796 funcionários, tirando os nove ministros escolhidos, há apenas 26 cargos em comissão. Há ainda rodízio do quadro de dirigentes, que nunca ficam mais de seis anos à frente de alto cargo.

Dentro do tribunal, há um sentimento comum, do alto ao baixo escalão, de que tudo é feito dentro dos limites do que a lei confere. O tecnicismo e o legalismo não são somente reconhecidos, mas tidos como legitimador das atividades do tribunal. Por consequência, acaba por gerar insatisfações e fazendo com que o TCU seja hoje o órgão mais temido, criticado e respeitado da Esplanada seja por parlamentares, pelo Executivo e por empresários.

Executivos de grandes construtoras manifestaram ao Valor críticas como a extrapolação de poderes do tribunal. Especificamente, a prioridade excessiva na redução de custos que implicaria em má prestação de serviços e possível paralisação da obra por incapacidade técnica, a utilização de tabelas de preços defasadas do mercado e sem ater-se a realidades regionais e logísticas, a interferência na elaboração de editais. "O TCU construiu um conjunto de interpretações extrapolam os poderes que lhe foi conferido pela Constituição. O tribunal julga, mas não é o Judiciário, legisla mas não é o Legislativo", afirmou um deles.

"A auditoria de obras evoluiu muito em dez anos. Somos um incômodo que antes não existia", afirma o chefe da Secretaria de Fiscalização de Obras, André Mendes, que rebate as críticas: "Em nossos processos há contraditório, as empresas são chamadas a se justificar, a tabela de preços que utilizamos são as adotadas oficialmente pelos órgãos e são raros os casos em que as contratadas não conseguem completar as obras porque seus preços são baixos."

Para Lucas Furtado, procurador-geral do Ministério Público junto ao TCU, "a rigidez na fiscalização é compatível com o montante de recursos destinados às obras". Diz também que o órgão acaba por cumprir funções que os outros órgãos não cumprem. "Fazemos as vezes dos próprios órgãos, que não têm controle interno . A falta de fiscalização deles também nos obriga a ser rígidos."

As crescentes críticas fizeram com que o tribunal buscasse uma solução alternativa, a retenção cautelar. Por meio dela, o prosseguimento da obra é autorizado na condição de que seja retido porcentagem de valor que cubra o possível dano ao erário ou que seja apresentada uma garantia neste valor.

Em muitos desses casos, a procedência política majoritária da corte é avaliada internamente como um fator que também traz benefícios, pois relativiza as avaliações rigidamente técnicas dos fiscais, fazendo com que o plenário leve em conta, ao proferir sua decisões, o interesse público, efeitos sociais e impactos regionais que a interrupção de uma obra pode implicar.