Participação popular no Brasil: o direito e o avesso constitucional

Fábio Konder Comparato, professor titular aposentado da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo e presidente da Comissão Nacional de Defesa da República e da Democracia da Ordem dos Advogados do Brasil, publica artigo no periódico Le Monde Diplomatique Brasil (setembro/2008), no qual analisa a realidade diversa dos institutos de participação popular previstos na Constituição Federal de 1988.

Segundo Comparato, as manifestações de soberania popular, que derivam do Estado Democrático de Direito (art. 1º § 1º da Constituição Federal) estão previstas no art. 14: sufrágio eleitoral, o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular de projetos de lei. Limitando-se ao texto constitucional, constata que um dos poderes inerentes da soberania (o de mudar, total ou parcialmente a Constituição) não pertence ao povo brasileiro, mas exclusivamente ao Congresso Nacional (art. 60 § 2º ). Ao povo não se reconhece nem mesmo o direito de iniciativa de emendas constitucionais. Mesmo aceitando-se a idéia de que o Congresso Nacional, ao alterar a Constituição, não o faz em nome próprio, mas como representante do povo, o mecanismo de representação da vontade política revela-se um grosseiro embuste:

“Em momento algum, os eleitores têm consciência de que estão conferindo aos parlamentares eleitos o poder de alterar a Constituição. E, bem entendido, em momento algum a Congresso, que já remendou o texto constitucional 62 vezes em 20 anos (uma apreciável média de mais de 3 emendas por ano), decidiu submeter sua decisão ao referendo popular.

As conseqüências práticas desse sistema bastardo são bem evidentes. O Congresso Nacional, transformado de poder constituído em poder constituinte, jamais consentirá em abdicar de qualquer de suas prerrogativas. Ou seja, a reforma política, entre nós, está submetida a um dilema: ou nada se muda, ou se rompe a Constituição. Alguns países da América Latina, como se sabe, optaram pelo rompimento, mas os resultados não foram muito animadores.”

Por outro lado, afirma Comparato que as exigências formais para a iniciativa popular de projetos de lei são tais que, em 20 anos de vida constitucional, as leis originárias do povo formam 0,05% (cinco centésimos por cento) do total de leis votadas pelo Congresso Nacional. E quanto ao plebiscito e ao referendo, o povo só pode votar quando o Congresso assim decidir, segundo a interpretação literal dada ao artigo 49, inciso XV da Constituição. Em outras palavras, “o mandante fica obrigado a obter o consentimento prévio do mandatário para poder manifestar, validamente, a sua vontade dita soberana. Nada de surpreendente, portanto, se essa autorização parlamentar para o exercício da soberania popular tenha sido dada apenas uma vez, em 20 anos de vigência da Constituição.”

É por essas e outras razões, conclui o jurista, que a Ordem dos Advogados do Brasil resolveu fazer várias proposições de reforma política ao Congresso Nacional: notadamente, a de desbloquear a realização de plebiscitos e referendos, a de facilitar a iniciativa popular de projetos de lei (PL 4718/2004, na Câmara dos Deputados, e PL 01/2006, no Senado Federal), e de instituir o recall, ou seja, a revogação popular de mandatos eletivos (PEC 073/2005 no Senado Federal).

Em posição contrária a essa idéia, cabe referir o argumento de Bruce Ackerman e James Fishkin de que o instrumento mais típico do populismo é o referendo, uma vez que impede o exercício da democracia deliberativa, ou seja, aquela em que o voto ou a decisão política são precedidos de debates estruturados dentro da sociedade. (A better way with referendums. Financial Times, 17.06.2008)