Sumula vinculante - quem tem a última palavra

O artigo em anexo merece uma reflexão. Pois, há, naturalmente, uma questão fundamental a ser enfrentada no maior adensamento do debate teórico-prático do papel do STF - quem tem a última palavra. Reforça-se a corte, é suficiente, por exemplo, o maior rigor em relação as sumulas vinculantes. Fortalece via Waldron o papel do Legislativo. Radicaliza-se a presença da sociedade com Kramer ou aposta-se nas teorias dialógicas (Robert Post)



04/06/2013 Valor
Súmulas vinculantes: quem limita o STF?



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Por Adriana Lacombe Coiro

Há pouco mais de um mês, a Comissão de Constituição e Justiça do Congresso aprovou proposta de emenda que aumenta as exigências para que o Supremo Tribunal Federal (STF) edite súmulas vinculantes. Em seguida, após reação negativa do Judiciário, o presidente da Câmara declarou que a proposta, por enquanto, não iria adiante. A discussão no entanto permanece atual.
Hoje, para que as súmulas sejam criadas é necessário o cumprimento de quatro requisitos: (a) haver reiteradas decisões, (b) que produzam controvérsia atual, (c) gerem grave insegurança jurídica e (d) conduzam a relevante multiplicação de processos.
Só cumpridos todos esses requisitos é que as súmulas poderiam ser editadas pelo STF, vinculando então todos os juízes e tribunais. Cumprir tais limitações significa que, em cada caso, o Supremo deve comprovar que essas condições existem. O poder de editar súmula é, portanto, limitado pela Constituição.
A proposta discutida no Congresso exige que as súmulas guardem estrita identidade com os precedentes
A proposta aprovada pela comissão agora exige que as súmulas guardem estrita identidade com os precedentes, não podendo exceder as situações que deram origem à sua criação. Aumenta de oito para nove o quórum de ministros necessários para a aprovação. Dá ainda ao Congresso 90 dias para decidir se a súmula terá ou não efeito vinculante. É uma limitação indevida na atuação do STF?
Para responder a essa questão, é necessário analisar como o STF tem exercido o poder que o Congresso lhe deu de criar essas súmulas. Desde 2004, 72 propostas de súmulas vinculantes passaram pelo tribunal. Sua análise demonstra três tipos de problemas: falta de fundamentação, falta de reiteradas decisões e decisões que se dizem reiteradas, mas em verdade não o são.
Primeiro, a falta de fundamentação. Na grande maioria dos casos, o Supremo não procurou mostrar que as exigências constitucionais foram atendidas. Em mais de 30% das súmulas editadas após 2008, nenhum dos quatro requisitos foi sequer mencionado pelos ministros. São seis súmulas sem menção alguma às limitações, de um total de 19.
O problema começa na comissão de jurisprudência do STF, uma instância preliminar, que deveria avaliar esses requisitos. Frequentemente ela apenas oferece manifestações sem justificativa, idênticas e padronizadas. Foi o que aconteceu em 95% dos casos propostos por ministros do STF que se tornaram súmulas.
Da comissão de Jurisprudência as propostas seguem para o plenário, para serem debatidas por todos os ministros. Mas, das 31 súmulas aprovadas, os quatro requisitos só foram mencionados em um único caso. Nos outros 30, não houve sequer menção a todas as exigências constitucionais, quanto mais análise detalhada.
Há até mesmo casos, como o da súmula vinculante 31, que veda a prisão do depositário infiel, em que nenhum dos requisitos aparece na discussão. Parece haver uma presunção implícita, não revelada, de que os requisitos constitucionais existem, por definição, sempre que um Ministro propõe uma súmula. Isto basta para cumprir a obrigação constitucional?
O segundo problema é a falta de reiteradas decisões. Súmulas editadas em que não há múltiplas decisões prévias do tribunal sobre o assunto - e se há decisões do gênero, não se sabe quais seriam. É o caso da súmula número dois, que proíbe que leis estaduais tratem de consórcio ou sorteio, sem que a Corte tenha trazidos precedentes sobre essas hipóteses. Questão inclusive levantada por alguns ministros, mas desconsiderada na aprovação da súmula.
Já na súmula vinculante 28, que proíbe a exigência de depósito prévio como requisito de admissibilidade de ação judicial para discutir a exigibilidade de crédito tributário, o próprio site do STF aponta apenas uma decisão sobre o tema. Se há outros indícios de "reiteradas decisões", não foram apresentados.
Por fim, há a polêmica concepção de considerar, como reiteradas decisões, decisões que são iguais. É o que o tribunal tem feito ao julgar casos em bloco, em uma única decisão, e os considerar como julgamentos diversos, "reiterados". Retirando-se esses casos e as decisões individuais dos ministros (que não são decisões da Corte), há 11 súmulas, quase um terço do total, que contam com não mais que três precedentes, de acordo com o próprio site do Supremo.
Esse procedimento da Corte - sem rigorosa avaliação e explicitação das exigências constitucionais no caso concreto - levou até mesmo ao cancelamento da súmula 30, que vedava que leis estaduais impusessem retenção de parcelas de ICMS dos municípios como incentivo fiscal. A súmula foi cancelada, pois citava um precedente que nada tinha a ver com a matéria sumulada. O que apenas foi percebido pelos ministros no dia seguinte à sua aprovação.
Não há dúvida de que as súmulas vinculantes são importante mecanismo constitucional. Com a repercussão geral, contribuíram para diminuir substancialmente o volume de processos que chegam ao Supremo. Trazem segurança jurídica, uniformizam a jurisprudência e evitam que recursos desnecessários abarrotem a Corte.
No cenário atual, porém, o Supremo tem dois caminhos: ou maior rigor operacional ou mudança institucional. O primeiro requer maior cuidado na fundamentação da elaboração das súmulas. Isto é, cumprir o que exige a constituição, e deixar claro esse cumprimento. O segundo é ficar sujeito à criação de limitações adicionais ao processo de criação das súmulas, como as sugeridas na proposta do Legislativo. Que, vale lembrar, foi quem conferiu este poder ao Supremo.
Adriana Lacombe Coiro é pesquisadora da FGV Direito
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