A omissão legislativa e a responsabilização do Estado

A Secretaria da Reforma do Judiciário do Ministério da Justiça vem patrocinando estudos dentro do denominado "Dossiê da Justiça" para viabilizar o "Observatório da Justiça Brasileira" envolvendo pesquisadores de determinadas universidades brasileiras. Uma das varíáveis articuladores desse citado projeto é o tema do acesso à justiça. Nota-se que há uma certa dificuldade como enquadrariamos a presença do Supremo Tribunal Federal nesse entendimento de acesso à justiça. A proposta prevalecente seria de que o Supremo Tribunal Federal está vinculado sim as questões do acesso à justiça na medida em que há ou não uma abertura para a participação da sociedade civil nos seus julgamentos. Dessa informa, instiga a refletir por que a nossa Jusridição Constitucional se abre para a presença de segmentos de nossa sociedade na audiência pública ocorrida no primeiro semestre de 2007 sobre os embriões, por exemplo, e tal procedimento não houve no caso do julgamento dos mandados de segurança sobre a infidelidade partidária?. Aproveitamos a oportunidade em fazer circular o resumo do trabalho pesquisa para a conclusão do curso de graduação em Direito da "Universidade Federal Fluminense "de Bernardo Reis. Nesse estudo, o autor discute a responsabilização material do Estabo brasileiro diante do não cumprimento do nosso ordenamento jurídico em todos os seus níveis a respeito do reajuste dos servidores públicos. A pesquisa é relevante porque aponta para um outro aspecto do acesso à justiça que não se reduz a participação da sociedade e sim também a concretização de direitos. Por fim, a leitura do texto abaixo é relevante porque adensa mais o debate do sobre a omissão legislativa e o sentido da separação de poderes hoje entre nós. E mais ainda, o Judiciário no caso relatado por Bernardo Reis estaria atuando ou não como legislador,questionamos. Eis o texto para a leitura e questionamento:

Desde a entrada em vigor da atual Constituição Federal até o ano de 1995, o Governo Federal, por intermédio de diplomas legais diversos, garantia aos servidores da União, no mínimo, a revisão geral anual de suas remunerações, implementada sistematicamente no mês de janeiro de cada ano. Entretanto, a partir do mês de janeiro de 1995, cessaram tais revisões, fato este que acarretou uma significativa defasagem salarial para a categoria.
A Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, buscou reparar tal situação e, entre outras modificações, alterou o teor do inciso X, do artigo 37, da Constituição Federal, inserindo a obrigatoriedade de revisão geral anual da remuneração dos servidores da União, determinando, ainda, segundo o entendimento majoritário, que esta fosse fixada ou alterada por lei específica, observada a competência privativa em cada caso, verbis:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998);” (grifo nosso)

Com essa alteração, a obrigatoriedade de revisar anualmente os vencimentos dos servidores da União ganhou hierarquia Constitucional, uma vez que expressamente assegurou ao servidor público o “princípio da periodicidade”, ou seja, garantiu anualmente ao funcionalismo público, no mínimo, uma revisão geral, diferentemente da redação anterior do citado inciso X, do art. 37, que estipulava que “a revisão geral da remuneração dos servidores públicos, sem distinção de índices entre servidores públicos civis e militares far-se-á sempre na mesma data”, garantindo-se, tão somente, a simultaneidade de revisão, mas não a periodicidade.[1]
Em virtude da redação anterior, entendia o Supremo Tribunal Federal que inexistia obrigatoriedade de envio do projeto de lei pelo Presidente da República, detentor de iniciativa privativa de leis que disponham sobre aumento da remuneração dos servidores públicos (CF, art. 61, § 1º, II, “a”), justamente em face da ausência do princípio da periodicidade para revisão do funcionalismo. Com a nova redação, obviamente, a obrigatoriedade do envio de pelo menos um projeto de lei anual, tratando da reposição do poder aquisitivo do subsídio do servidor público, deriva do próprio texto constitucional.
Porém, apesar da iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, o Sr. Presidente da República continuou inerte no tocante à matéria, ignorando o novo preceito constitucional. Tal inércia viria a ser sanada somente com o advento da Lei nº 10.331/2001, a qual regulamentou o artigo 37, X, da Constituição Federal, isto é, dispôs sobre a revisão geral e anual da remuneração e subsídio dos servidores públicos federais dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da União, das Autarquias e Fundações Públicas Federais.
Ocorre que, durante o inegável e representativo lapso temporal existente entre o advento da Emenda Constitucional nº 19, de 1998, e a posterior regulamentação pela Lei nº 10.331, de 2001, os servidores que seriam beneficiados por tais revisões viram seu direito constitucionalmente garantido ser desrespeitado, fato este que lhes gerou considerável prejuízo financeiro.
Desta forma, buscaram, através de associações ou de iniciativas individuais, a tutela jurisdicional do Estado-juiz, ingressando com inúmeras ações objetivando, através de indenizações por danos morais e materiais, a recomposição das perdas que sofreram em decorrência do descaso do poder público.
O presente trabalho busca, através de estudos de nosso ordenamento jurídico, da doutrina pátria especializada e da jurisprudência dos Tribunais responsáveis pelo julgamento de tal matéria, analisar o posicionamento da comunidade jurídica nacional diante de tais ações. É nossa intenção, portanto, observar como os aplicadores do Direito se colocam diante de um tema ainda pouco desenvolvido por nossos juristas que seria a responsabilidade civil do Estado diante de omissão legislativa por parte do poder público, focados, principalmente, sobre a temática da revisão geral anual dos servidores públicos.



Assim, a Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, entre outras modificações, alterou o teor do inciso X, do artigo 37, da Constituição da República, inserindo a obrigatoriedade de revisão geral anual da remuneração dos servidores da União, determinando, ainda, segundo o entendimento majoritário, que esta fosse fixada ou alterada por lei específica, observada a competência privativa em cada caso.
Ocorre que, durante o inegável e representativo lapso temporal existente entre o advento da Emenda Constitucional nº 19, de 1998, e a posterior regulamentação pela Lei nº 10.331, de 2001, os servidores que seriam beneficiados por tais revisões viram seu direito constitucionalmente garantido ser desrespeitado, fato este que lhes gerou considerável prejuízo financeiro.
Nessa linha de raciocínio, nesta pesquisa, buscamos analisar o posicionamento da comunidade jurídica nacional diante de um tema ainda pouco desenvolvido por nossos juristas que seria a responsabilidade civil do Estado diante de omissão legislativa por parte do poder público, focados, principalmente, sobre a temática da revisão geral anual dos servidores públicos.
Inicialmente, traçamos uma sintética análise sobre a evolução da responsabilidade civil do Estado no Direito brasileiro. Em breves linhas, restaram demonstradas as diversas alterações operadas no ordenamento jurídico pátrio, as quais culminaram no modelo atual, onde se verifica que, nos dispositivos constitucional e legal em vigor, estão compreendidas duas regras: a da responsabilidade objetiva do Estado e a da responsabilidade subjetiva do funcionário, em regra, em ação regressiva.
Ademais, adentrando especificamente a questão da responsabilidade civil do Estado por omissão legislativa, foi indagado se a ausência de produção legislativa poderia gerar a responsabilização civil do Estado. Tal questionamento foi positivamente respondido, sendo certo que, em casos de omissão própria, ou seja, quando existe um dever jurídico de produzir a lei, como ocorre, por exemplo, no dispositivo constitucional ora analisado, a omissão representará uma infração à ordem jurídica, gerando obrigação de indenizar.
Neste sentido, foram apresentados precedentes do Supremo Tribunal Federal e da Corte das Comunidades Européias, afirmando a possibilidade de a omissão legislativa acarretar a responsabilidade patrimonial do Estado.
Prosseguindo a construção textual, buscou-se demonstrar o verdadeiro conteúdo da revisão geral anual dos servidores públicos. Após discussão sobre as principais controvérsias que circundam o tema, conceituamos a revisão geral anual dos servidores públicos como um instituto constitucionalmente previsto, o qual atua como verdadeira correção monetária, restabelecendo o status quo ante, através da recomposição das perdas inflacionárias. Tal instituto requer lei específica, a ser desencadeada anualmente pelo Presidente da República, e prévia dotação orçamentária, atingindo a todos os servidores indistintamente e recompondo o valor real dos respectivos vencimentos.
Invadindo o tema propriamente dito, observou-se intensa divergência jurisprudencial acerca do cabimento do pleito indenizatório a título de danos materiais. Nos posicionamos favoravelmente a tal pretensão, tendo em vista a presença dos elementos nucleares da responsabilidade civil, quais sejam, conduta (omissiva, no caso em tela), dano e nexo de causalidade. Além disto, tal entendimento se encontra respaldado por ideais basilares da ciência jurídica, como a busca pela efetividade constitucional e a vedação ao enriquecimento sem causa.
Cumpre observar que, na presente hipótese, o Judiciário não estaria substituindo a função do legislador, nem tampouco usurpando a competência exclusiva do Presidente da República para iniciar o processo legislativo referente ao aumento da remuneração dos servidores públicos. Simplesmente, estaria este cuidando de apreciar lesão causada ao poder aquisitivo dos servidores em face de reiterada omissão dos demais Poderes de cumprirem imperativo de ordem constitucional.
A atuação voltada para reparar o dano configura justamente a tentativa de dar efetividade ao sistema de freios e contrapesos que deve permear a atuação dos três Poderes da República, o qual se justifica não somente pela necessidade de frear os abusos que, eventualmente, possam ser cometidos por um dos Poderes em face dos demais, senão também para evitar omissões no tratamento dos direitos e das garantias fundamentais dos cidadãos, como a constatada na situação em apreço.
Ademais, este entendimento não afronta o enunciado nº 339, das súmulas do Supremo Tribunal Federal, uma vez que por aumento se entende determinado acréscimo que irá se agregar definitivamente ao subsídio percebido mensalmente, enquanto que a indenização se apresenta como uma prestação independente, isto é, que não se incluiria na remuneração mensal, mas sim se realizaria de maneira autônoma e estritamente dentro dos limites do dano causado.
Destaque-se que a indenização em questão deve ser quantificada de acordo com o INPC (Índice Nacional de Preços ao Consumidor), sendo respeitada a prescrição qüinqüenal prevista no Decreto nº 20.910/32.
Por fim, abordando a questão envolvendo o ressarcimento a título de danos morais, corroboramos o entendimento praticamente unânime dos Tribunais. O dano moral, à luz da ordem constitucional vigente, nada mais é do que violação do direito à dignidade. Contudo, tal critério se apresenta deveras subjetivo, tornando a configuração do dano moral, ainda, uma questão extremamente tormentosa para a doutrina e para a jurisprudência. Logo, se torna mais necessária a observância das regras da boa prudência, da razoabilidade e da criteriosa ponderação das realidades da vida, devendo ser trilhada a lógica do razoável, em busca da concepção ético-jurídica dominante na sociedade.
Neste sentido, entendemos que o simples prejuízo econômico, conforme o sentido pelos servidores em relação à perda do poder aquisitivo da moeda, em virtude da mora legislativa quanto à revisão anual de vencimentos do funcionalismo público, não configura, por si só, o dano moral, pois não agride a dignidade humana. Os eventuais aborrecimentos dele decorrentes ficam subsumidos pelo dano material que consideramos existente, salvo se os efeitos do inadimplemento, por sua natureza ou gravidade, exorbitarem o aborrecimento normalmente decorrente de uma perda patrimonial e também repercutirem na esfera da dignidade da vítima, quando, então, configurarão o dano moral.
Do exposto, concluímos, portanto, que os servidores prejudicados pelo vácuo legislativo existente entre o advento da Emenda Constitucional nº 19 e a posterior regulamentação da matéria, ocorrida pela Lei nº 10.331/01, devem ser ressarcidos dos danos materiais existentes, não havendo, contudo, em regra, que se falar em danos morais.

[1] Moraes, Alexandre. Direito Constitucional. 14ª ed. São Paulo: Editora Atlas, 2003, p. 334.